在听完日置益对“二十一条”的陈述后，袁世凯并未动怒，而是以外交辞令告诉日本人，“中日两国亲善为我之夙望，但关于交涉事宜应由外交部主管办理。当交曹次长带回外交部，由外交总长与贵公使交涉。”在日使辞出后，袁将条约文本留下细读。当晚，袁召集紧急会议，国务卿徐世昌、陆军总长段祺瑞、秘书长梁士诒、政事堂左丞杨士琦、外长孙宝琦、次长曹汝霖等出席。次日至21日，又连续会议三天，详议对策。袁在告知他们日本“觉书”(即二十一条)的大致内容后，指出日本“意在控制我国，不可轻视。至于觉书第五项竟以朝鲜看待我国，万万不可与他商议。”此后，他便与梁士诒等密商避重就轻的办法40。对于“二十一条”，袁曾逐条批注，整个谈判实即根据他的指示进行。

例如，对于第一条批称：此本于前清中俄协定，东三省会议时已允继续俄国未满之年限，由日本展续满期，今又要重新更定，但将来若能收回，对于年限没有多大关系，此条不必争论。对于承认(日本接收)德国利益问题，批称：应双方合议，何能由日本议定，由我承认？这是将来之事，不必先行商议，可从缓议。对于合办矿业，批称：可答应一二处，须照矿业条例办理，愈少愈好，可留与国人自办。对于建造铁路，批称：须与他国借款造路相同，铁路行政权须由中国人自行管理，日本只可允以管理借款之会计审核权，惟须斟酌慎重。对于开商埠，批称：须用自开办法，并应限制，免(得)日本人充斥而来，反客为主。对于汉冶萍矿厂，批称：这是商办公司，政府不能代谋。对沿海地区之让与，批称：荒唐、荒唐，领土怎能让与第三国。对内地杂居，批称：治外法权没有收回之前，不能允与杂居。至于第五号，批称：此项限制我国主权，简直似以朝鲜视我，这种条件岂平等国所应提出，实堪痛恨，万万不可开议，切记切记。41

如果说袁世凯是枭雄，那么他处理“二十一条”的手法，最能表现其枭雄本色。这是袁从政以来所遇到过的最大外交挑战，他决计顶住，即使明里顶不住，暗里也要顶住。为此，他从四个方面着手布置。

第一个方面，是摸清日本的底牌，以确定外交谈判的方针和对策。“二十一条”提出的次日下午，袁即交给总统府秘书曾彝进42一项任务，要他即刻拜访总统府日籍法律顾问有贺长雄43，摸清日方此番的真正意图何在，在得知有贺也不知道其中内幕后，即提供旅费一万元，遣有贺赴日一行，利用他与日本政界元老松方侯爵44和山县公爵45的关系，摸清日方的底牌。不久，有贺返回北京，向来接他的曾叔度透露了此事的原委和日本元老的态度。

下车见面，我问他(有贺)消息怎样？他一言不发，约我同到他的寓所详谈。到有贺秦老胡同的寓所后，他说：“这件事真相已明。我见了松方侯爵，哪里知道，侯爵实不知其内容。如此大事，并未经过御前会议，松方只知道大隈要与中国解决悬案，不知其他。我乃将二十一条内容告之松方，并言日本公使直接向驻在国元首提出要求，有失国际间通行礼貌。松方说：‘大隈重信言大而夸，你快回华告诉袁世凯，满洲系我帝国臣民以血肉性命向俄国人手里夺过来的，应当予帝国以发展的机会。至于满洲以外中国领土上的主权及一切，帝国毫无侵犯的意思。大隈的要求，是他大隈重信的要求，帝国臣民不见得都支持他的要求’”云云。有贺附言：“山县公爵，我因保守秘密，怕招人耳目，故未往见”云云。

我将其言回报项城(即袁世凯)，项城喜云：“得要领了，得要领了。满洲以外的要求，当然半个字也不能答应他。就是满洲，俄国所抢去的，他日本都拿去了，他还想要发展，你发展了，我却瘪了。”……

项城又派我一项很难的任务，在二十一条未发生以前，项城叫我联络日本浪人，即日本人有相当智识而怀才抑郁者，挥金与交。数年之间，经我手推荐了若干人。项城就选定了六七人，最高有每月给五百元者，至少者亦月给二百元。直言之，即我方收买的日本间谍。其事极密，除项城与我外，无第三人知之。项城说：“现在正当紧要关头，你务必常跟他们联络，无论何种情报，是真是假，是虚是实，是大是小，都来报告我。并且你见了他们，应该说什么话，也要斟酌。你预先来问我，我告诉你”云云。我担负此项任务，即与彼等往来，竭力搜求日本公使馆的内部情形，但毫无所得。我将我无能情形，回报项城，请求解除此项任务。项城说：“我所想要知道的，不专指日本使馆内部情形，我要知道日本商民之动静。例如最近来的日本人多，还是回国的日本人多，以及他们为什么要来，为什么要走。走时是否把家财一起卖尽，有一去不复返之势。是否接到日本公使馆或领事馆的命令，劝他们回国”云云。46

袁世凯之所以要随时了解日本侨民在华的动向，显然也是为了摸清日方的底线，是虚声恫吓还是真的要诉诸武力，以此把握谈判的分寸。对于有贺带回的信息，袁也并不完全相信，随后又派金邦平等二次前往日本拜访松方，证实有贺所说确实后，才松了一口气。此后袁即让曾叔度前往有贺长雄处研究日本宪法，曾不愿意去，认为这种时候研究什么宪法，未免迂腐。袁告诉他：“我现在所想知道的，乃是外交真正决裂后，大隈应取何种态度，他能否奏请天皇即日派兵来中国。依日本宪法，天皇必须依他所请出兵呢？还是可以驳回不出兵呢？关键在此。你万不可将此问题涉及“二十一条”，宜用旁敲侧击法，叫他就宪法论上解答问题47。”在得到有贺对“二十一条”交涉失败后，就宪法而言日本八成不会因此出兵的分析后，袁指示在交涉中持强硬但不激怒对方的方针。由于探得了大隈内阁此次交涉的底细，袁的应对方略使得日方颇为被动，据中国驻日公使陆宗舆电告，“大隈内阁得袁氏复文，惊袁氏之胆大。而未经御前会议，自己即提出此项要求，遭袁氏回敬一棒，狼狈万状。不得已上奏天皇，已开御前会议”云云48。袁的摸底活动，显然深合“知己知彼”的战法，故中国虽处于劣势，但在谈判对手面前起初并未落下风。

第二即为配合第一步的摸底活动，在谈判中采用拖延战术。袁世凯既已决定坐下来同日本人谈，即再次起用了擅长在困难局面下谈判的陆征祥(如前不久进行的与俄国人进行的有关蒙古主权的交涉)担任外交总长，以代替在对外交涉上不那么在行的孙宝琦49，并指示陆征祥、曹汝霖应逐项逐条商议，不可笼统并商，尽量拖延谈判。

日本要求谈判尽快得出结果，每天会谈一次以加速进度，在最短的时间内签订条约。而袁世凯却极力拖延，希望得到外国的外交支援，特别是美国的支援。中国代表团的组成是外交部与日方代表团需要立即解决的另一问题。中国提出双方应各组成五人代表团。……日本提出只由公使和外交总长出席，顶多带一名秘书，构成三人代表团。显然日本公使是奉东京之命要进行秘密谈判，把和北京讲英语国家公使有来往，特别是与国外讲英语国家新闻界有联系的中方人员排除在外。日本坚持己见，迫使中国撤回自己的建议，接受日本的反建议。因此我(即顾维钧，时任国务院和总统府英语秘书)和另一位秘书被排斥于中国代表团之外。我虽未参加谈判，这并不意味着我对每次谈判内容和进展毫无所知。事实上，外交总长每次和日本公使及其同事会晤之后，总是召开小型会议，讨论会晤中提出的问题。

头几次会谈的时间很长，除了程序问题外，没有什么进展。实际上，袁世凯总统曾指示陆征祥先生，要他尽量拖延，这和日本公使要尽快结束谈判的急切心情完全矛盾。为了执行总统的指示，陆先生想出许多巧妙的计策来拖延谈判。日本要天天谈，每周五次，陆则提出每周开会一次，并且和颜悦色地和日方争辩。他说他很忙，有许多别的外交问题等他处理，他还要参加内阁的会议。日本公使多方坚持，最后达成妥协，每周会谈三次。

陆的另一任务是缩短每次会谈的时间。已有决定每周会谈三次，时间是下午四点至六点。陆的妙计是每次说完开场白后即命献茶，尽管日本公使不悦，他还是决意尽量使喝茶的时间拖长，而日置益50先生也知道这是东方待客的礼节，无法加以拒绝。

第三就是向西方国家特别是美、英及报界秘密透露日本独霸中国权益的计划，即“二十一条”的细节，引起列强的关注，以牵制和对日本施加国际压力。这一任务是由袁世凯的英文秘书顾维钧具体执行的。

此时，北京急需从国际上获得外交方面的支持。尽管中国许诺将此事保守秘密，不让其他国家知道，但我向总统和外交总长说明，这种许诺是在威胁之下作出的，中国没有义务遵守。根据世界的形势，惟一能给中国以外交和道义上的支持的是美国。……

这时关于二十一条的消息少量而不断地出现在外国的报纸上，引起了各国，特别是华盛顿和伦敦的关注。我征得总统和外交总长的完全同意，和英美公使馆保持接触。我每次在外交部开完会后，如不是当天下午，至晚在第二天便去见美国公使芮恩施51和英国公使朱尔典。当日本驻华盛顿大使电询政府二十一条的详情，尤其是第五号时，东京开始焦急不安，显然东京并未将二十一条的性质及谈判进展等详情通报其驻外使馆，据报日本驻华盛顿大使完全不知道所谓的第五号。但(美国)国务院出示了二十一条的全文副本，使日本大使非常难堪。此后日本政府也开始感到难堪，当然不是为了在北京的谈判中，而是在和华盛顿和伦敦的关系上确实是这样。秘密泄露后，至少是日本外相感到，如果继续否认二十一条及其第五号的存在，殊非明智之举。秘密越来越公开，日本谈判代表对中国政府的压力越来越大，企图迅速签订条约，结束谈判。陆征祥仍采取拖延办法，但已越来越不灵了。在日本的强大压力下，他只好一点一点地把前四号的谈判结束下来。52

其实，在日本提出“二十一条”半个多月后，袁即通过专办秘密外交的蔡廷干，将此事透露给了西方。2月11日和15日，英国记者端纳(后曾任张学良和蒋介石的顾问)和袁的政治顾问莫里循就先后将条约全文传达给了《泰晤士报》和英国驻华公使朱尔典53。消息的透露很快就产生了应有的效果。美国国务卿布赖恩3月照会日本驻美大使，认为日本提出的条件与其过去所做出的关于中国主权的声明不相符合，美国在原则上“反对日本有关山东、南满、蒙古东部的要求”；同时，美国“对一个外国在政治上、军事上或经济上对中国行使支配权力，不能漠不关心”，日本的这些提议如果被接受，“就会排斥美国人，使他们不能平等参加中国的经济和工业发展，并限制了中国的政治独立”。美国的政策“是要维持中国的独立、完整和商业自由，并保持美国人在中国的合法权利和利益。”在日本以最后通牒的方式强迫中国签订协约后，布赖恩国务卿于5月11日再次照会中、日两国政府，声明美国“对于中日两国政府间已经缔结或行将缔结的任何协定或约定，凡有损害美国及其在华公民的条约权利或中华民国政治或领土完整，或通称门户开放政策的国际对华政策者，一概不能承认54。”

美国的介入无疑是对日本的重大压力。日本只得否认第五号要求的存在，并匆匆结束了条约的谈判，它原来的企图只实现了少一半，而把中国变为像朝鲜那样的保护国，以便将来加以吞并的阴谋完全失败，大隈内阁后来即因此而倒台。从此，美国被日本视为实现自己在中国和东太平洋霸业的最大障碍，从这个意义上来说，“二十一条”可以被视作未来太平洋战争的远因，在那次战争中，中美最终结盟，彻底击垮了日本的帝国迷梦。

第四，扶植张作霖作为关外的政治强人，以此阻遏日本对东北的渗透和控制。读民国初年那段历史，常令人感叹扼腕，国家内乱不止，国势危殆，西边的新疆和东边的满蒙分别被沙俄和日本这两个强邻所窥伺，它们之所以今天还属于中国，不能不承认当时一西一东两个强人的柱石作用，西边的强人是新疆的都督杨增新，东边的强人是东北的张作霖。

杨增新(1863—1928)字鼎臣，云南蒙自人，光绪十四年(1889)进士。历任甘肃中卫、天水县知县，河州知州，甘肃武备学堂总办、候补道，新疆陆军学堂总办，阿克苏道、镇迪道道尹，新疆提法使(即官制改革前的按察使)；1912年由袁世凯任命为新疆都督。杨在政治上亲北洋，“终袁世凯之世，他是拥护袁世凯的”，“他每次提起袁，总是以‘项城’相呼，认为‘项城’在世时对新疆的一切措施是谅解并且支持的，比起后来的黎(元洪)、段(祺瑞)好得多55。”杨增新虽是进士出身，却并不迂腐，而是奉行黄老，善于以术驭人。在新疆当时极为复杂危险的局势面前，他能敉平内乱，潜消反侧，挫败沙俄分裂新疆，攫夺领土的种种阴谋，表现了出色的领导才能。1916年，他妥善处理了自俄国逃入新疆的三十万哈萨克和吉尔吉斯难民问题；此后又解决了窜入新疆的四万多白俄军队造成的危机；他还完成了伊黎、塔城和阿尔泰改隶新疆的行政改革。与一心进关争雄，逐鹿中原的张作霖不同，杨宁可固守新疆，决不介入内地的纷争，他奉行的是“小国寡民，无为而治”的方针，他在督署大堂上题写的一幅对联颇可反映其固境自守的心态：

共和实草昧初开，羞称五霸七雄，纷争莫问中原事；

边庭有桃源胜境，狃率南回北准(噶尔)，浑噩长为太古民。

在杨增新统治新疆的十七年中，新疆对中央奉命惟谨，保持了稳定和领土完整。在晚清民初衰微的国势下，新疆之所以还能留在祖国的怀抱之中，要感激两个人：一个是左宗棠，他率军西征把新疆从叛乱的阿古柏政权手中夺了回来；一个是杨增新，他在危机四伏的局面下为国家守住了这块领土。这两个人对于国家民族，功莫大焉。

现在我们再来看张作霖。张作霖当时不过是陆军第二十七师师长，他的快速崛起，乃至后来成为“东北王”，与袁世凯的有意扶植分不开。在“二十一条”交涉之初，袁世凯就对曾叔度透露过他的对策，“满洲外的要求，我尽量全数驳回；满洲内的要求，多少答应几点，而这几点纵答应了，我有办法要他等于不答应。不但如此，我还回打他一棍，我还向他有所要求56。”这“回打他一棍”，即5月1日中国政府提交给日本的“最后修正案”。此方案对日方第四、五号要求完全不予考虑，在第一号山东问题的解决方案中提出中国在承认日本继承德国在山东权益时，日本政府应声明未来将胶澳交还中国，并撤回租界外的日军，胶澳交还中国时，所有日军一并撤回；在第二号满蒙问题解决方案中，在同意日本人租用土地办厂经商耕作的同时，要求服从中国警律并像中国人一样照章纳税，在东三省司法制度完全改良后，则取消领事裁判权，所有诉讼，完全由中国法庭审理，等等57。袁世凯之所以这样做，是因为他摸准了大隈内阁不经过御前会议没有用兵之权。果然，在中国外柔内刚的对策下，谈判陷于僵局，大隈不得不要求召开御前会议，否则他的威吓战略就起不了作用。而袁世凯亦吩咐曾叔度，全力探查日本御前会议的情况，以摸清日本方面的底线。

此时我等急欲探知者，乃东京御前会议后的消息。暗悬(赏)重金，购买消息，迄无所得。日本间谍，思得重金，每日都有人向我报告。或云东京回电已到日使馆，计有三个方案：第一案如何如何；第二案如何如何；第三案如何如何。先提第一案，不行，提第二案，再不行，提第三案。第三案不行，则决裂。我以为此种谰言，无报告之价值。而项城一再问及，并云：“你何以知其无价值，在我看来，一句谣言，都有价值。今日之事，犹如打扑克牌，快到最后摊牌之时了，你以无价值了之？错了。你遵我是真是假，是虚是实，是大是小，都要报告之言，万勿隐匿。”言下颇有责备我之意。

某日，日本间谍来报，日公使馆的确接东京来电了，御前会议，依诸元老意见，只有一个方案。满洲以外不提，满洲以内较原来的方案略有让步。最重要的是：(1)日本人得在满洲内地杂居；(2)日本人得在满洲租地种地；(3)满洲警察局须聘雇日本人为顾问。似乎此三条最为重要，非中国答应不可，不答应即决裂。我立刻报告项城。项城说：“真货假货，我一眼就看得出来，这个报告是真的。”我说或者还能让步，焉知无第二案。项城说：“我同日本人办交涉数十年，他们的性情，我知之熟矣。他们性急，喜欢痛快。况且证以日本元老松方的意见，大都相符。我看这个报告，比较其他报告，最接近于真实”。其后果然，此报告与日使馆来文，大致相符。

……

我草拟一道条陈，内容大致是说，已经答应了的各条，宜速筹补救之法：(1)破坏杂居，宜订一外侨内地杂居条例；(2)破坏租地、购地，宜订一外侨永租地条例；(3)破坏警察顾问，宜订聘雇外国人条例。于条例中寓含限制之意，即能暗中破坏条约。似此之类，尚有若干条。条陈呈递上去后，项城告诉我说：“你的条陈，意在破坏，但你系法学家，只知道法律，单靠法律，破坏不了条约。我已经筹划好了：(1)购地、租地，我叫他一寸都买不到手；(2)杂居，我叫他一走出附属地，即遇危险；至于(3)警察顾问用日本人，用虽用他，月间给他几个钱便了，顾不顾，问不问，权却在我。我看用行政手段，可以破坏条约，用法律破坏不了。又其他各条，我都有破坏之法”云云。

项城所用老秘书某君(即张一�)，也参与机密，本来反对签订此约，听到项城及我的暗中破坏之说，大不以为然。说：“既签订条约，即应忠实履行。明知不行，而虚以委蛇，表面允其所要求，暗中却加以破坏，必为祸根。本应推诚布公，向彼明言不能应允之故。如彼不听，纵以兵戎相见，彼曲我直，胜败之数，尚不可知，而我理直气壮，虽败犹荣。我意本应坚持不答应，今天既然答应了，成事不说，壮士断腕，听其所为；白山黑水，暂时视同丢弃的地方，痛定思痛，在关内励精图治，待机而动，收复故土，似乎也是一种策略”等等。项城斥为书生之见，并且说：“推诚布公果真能够成事，世界早太平了。”

项城曾对我说，拟颁布一惩治国贼条例，凡未经政府许可，私卖田土与外国人者，以国贼论，杀无赦。我未见此条例，也未曾见其颁布，惟闻东北军界及民间皆传言有此不成文法，而法制局及东北行政官署，却无片纸只字。又张作霖只任巡防营某路统领，有兵千人，枪千余枝而已。二十一条签订后，段芝贵仆仆风尘，密赴奉天数次。张氏势力陡增，以巨金向德国某洋行购枪械，遂大言有我在，日本人不敢出附属地，东北寸土不能入日本人手。其后尾大不掉，竟逐段芝贵而代之。作霖为国而死，春秋之笔或……应与之。而用作霖者袁氏也，作霖暗中排日，殆有人指示欤。张氏父子据东北若干年，有人说其基础奠立于项城，而实奠立于二十一条，此言似乎并不是没有原因的。

项城死后数年，我去东北。日本友人告诉我说：“我等被囚于附属地界内，一步不敢出附属地。”至于向中国人购地、租地，更谈不到。日本人受中国各机关聘雇人员，也向我说：“我等名为顾问，其实绝无人顾，绝无人问”等等。二十一条签字后，东北情形如此，张氏父子据有东北时也是如此，难道是实行项城的政策所致吗。58

曾叔度的说法，是根据袁世凯的说法和后来东北的实际情况所作的揣度，但袁世凯对张作霖确实是格外笼络的，据他的女儿回忆，袁世凯住在西苑(今中南海)的居仁堂，他的办公室，在居仁堂楼下东头，西头是会客、开会及吃饭的所在，在居仁堂前院，还有一处叫做“大圆镜中”的房子，也是会客的地方。袁世凯见客，是依身份的不同在不同的地方会见的。

他(即袁世凯)在什么地方会什么样的客，是按照来客的身份以及跟他的关系来区别对待的。例如，一般的生客在“大圆镜中”，熟客在居仁堂楼下西部，最熟的就在办公室内会见了。如果来客比较有身份，那么，会见的地方也可能有所改变。但是他接见张作霖却是个例外。张作霖是当时的二十七师师长，他由东北来京谒见我父亲。按照他的身份以及他和我父亲的关系，是只能在“大圆镜中”会见的。可是我父亲为了表示对他的优遇，却破例地在办公室内接见了他。当时办公室的北面，安设着一个多宝格子。格子里摆设着一些古玩器物。其中有一个丝绒盒子，里面放着四块打簧金表，每一个表的边上环绕着一圈珠子，表的背面是珐琅烧的小人，样子是极其精致的。当时我父亲和张作霖分坐在沙发上谈话，张在谈话的时候，不时地注视着离他座位很近的这四块金表。我父亲看到这种情况，晓得他是爱上这几块表了，当时就送给了他。59

对张作霖在东北的作用，台湾学者王禹廷在其所撰《中原大战史话》中给予了很高的评价：“张作霖虽然出身草莽，雄据东北，在俄、日两强交侵中，尤其在日本大力胁诱之下，善为应付，不稍屈服，保障国权，奋力建设，其成就非当时(山海)关内任何地区所能及”，并列举其事迹如下：

日本视满洲(东北)为其生命线，久蓄攘夺吞并之心。它于民国初年，胁迫袁世凯，订立了“二十一条”，其重点就在东北。多年以来，日本人据此不断向张作霖威胁利诱，纠缠不休，张作霖不理会，迄未达成所愿。民国十五六年间，日本驻奉天的总领事吉田茂(日本著名的外交家和政治家，第二次世界大战结束后，对日本的重建复兴，有很大的贡献)，某次与张作霖进行一种交涉，曾对张盛气凌人地说：“你要真不接受的话，日方当另有办法。”张作霖立即还以颜色，岸然答道：“怎么样？你们有什么好办法，尽管拿出来。难道又要出兵吗？我姓张的等着你的好了。”言罢即起身送客，吉田茂悻悻而去，不久就被调回国。民国十六七年革命军大举北伐，节节进展。日本驻华公使芳泽谦吉(日本名外交家，中日复交后，他任第一任驻华大使)及有关人员，曾用多种威胁利诱的手段，迫使张作霖接受其条件。张氏如果答应，日本即使用各种力量，包括武力协助，易服出兵，助其作战，支持他统治北中国，与南京的革命政府划江分治。张作霖秉诸中国人闹家务，自己事自己了，绝不愿外人插手的大义和理念，坚决不为所动。日本人见张作霖硬不就范，转头向张宗昌接洽。张作霖闻讯把张宗昌电召到北京，亲口告诉他：“效坤(张宗昌的别号)，我们自己闹家务，绝不能借助外人，落千秋万世的骂名。”张宗昌奉命惟谨，日本人的这一狂图，又告落空。(民国)十七年五月十八日，日本政府对我南、北两政府发出将在东北采取军事行动的觉书，张作霖于二十五日提出答复，谓断难承认日本觉书所称“适当有效处置”，且声明东三省及京津为中国领土，主权所在，不容漠视。盼日本鉴于济南惨案，勿再有不合国际惯例措置。同时发表宣言，指出日本此举违背华盛顿会议的立场，亦有诉诸国际评裁的含义。殆张作霖离开北京的前一天，日使芳泽谦吉，仍密访张作霖有所要挟，他劝张接受日本的条件，否则对他不利。两人会谈很久，张氏毫不妥协，且大声对芳泽说：“我姓张的不会卖国，也不怕死。”故无结果而散。因此，日本视张作霖的顽强不屈，为其攫夺我东北的大障碍，必欲去之而后快，乃种下张氏被炸身亡的祸因。60

对付日、俄这样的虎狼之国，必用张作霖、杨增新一类的枭雄人物，袁世凯用人的高明处，于此可见一斑。一般史家对袁、张、杨等脱不开成王败寇的陈腐套路，或套用某种意识形态的框架，多给予负面的评价，而全然远离了历史的真实，是十分令人遗憾的。

日本发出最后通牒是在5月7日。通牒限令中国对1—4号及福建问题于48小时内给日本以“满足之答复，如到期收不到满足之答复，帝国政府将执认必要之手段61。”此时，已是日本开过御前会议之后，袁世凯知道不满足最基本条件，日本将不惜决裂，将其威胁付诸实施。审时度势，他不得不接受修改过后的条件，违心地同意签约。当天，他即将日本发出最后通牒和交涉现状通知了各省军政长官和驻外使领馆；次日，他召集政府各机关首长开会，莅会者有副总统黎元洪、国务卿徐世昌、左丞杨士琦、右丞钱能训，参谋总长及各部总长，各院院长，参政院议长、参政，外交次长，总统府、国务院秘书长。袁通告了日本最后通牒和不得不接受的原因，“总统悲愤陈词，衣沾涕泪；与会者或怨愤填胸，或神气惨沮62。”在谈到交涉情况时，袁虽强调政府已尽力作了挽回，但“在南满方面权利损失已巨”，而“我国国力未充(实)，目前尚难以兵戎相见，……为权衡利害，而至不得已接受日本通牒之要求，是何等痛心，何等耻辱！”他呼吁“经此大难后，大家务必认此次接受日本要求为奇耻大辱，本(着)卧薪尝胆之精神，做奋发有为之事业。举凡军事、政治、外交、财政，力求刷新，预订计划，定年限，下决心，群策群力，期达目的。……若事过境迁，因循忘耻，则不特今日之屈服奇耻无报复之时，恐十年以后，中国之危险更甚于今日，亡国之痛，即在目前63。”

当时中国政府高层对于是否接受通牒，意见并不一致，争论十分激烈。主战者的主要代表是陆军总长段祺瑞、陆海军统率办事处办事员蔡锷等高级将领。在讨论过程中，还有这样一段插曲，但对袁最后下决心，起了重要的作用。

当时，外交总长陆征祥正与英国公使朱尔典会晤。朱尔典说，今日大会关系重大，我因关心，特于会前来见。日本因各国忙于欧战，不遑东顾，提出最后通牒，意在挑衅，并非空言恫吓。袁总统明白内外情势，不至中他诡计。听说陆军段总长主张强硬对待，我知他已秘密动员，晚间运输彻夜不停，已三星期，这明明是在备战。设若开衅，不堪设想。我与袁总统是三十年的老友，不愿见他遭此惨运。目前只能暂时忍辱，只要力图自强，埋头苦干，十年以后，即可与日本一较高下。今日之会，重在外交，贵总长应负起责任力争，不可听任陆军总长轻率之行动。贵总长若不与我以确实答复，我不告辞。朱尔典说话时声泪俱下。陆征祥回答说，我一定将贵公使的忠告报告总统与大会，如果不听贵公使的忠告，我必定去力争。朱尔典这才告辞而去。陆征祥向袁世凯和会议报告了与朱尔典会晤的情况后，袁说，朱公使之言也是为中国的前途着想，日本此次提出的“觉书”附有第五号各条，真是亡国条件。今外交部尽最大努力，避重就轻，使“二十一条”议决者不满十条，且坚拒开议第五号。外交部当局恪守我的指示，坚拒到底，已能尽其责任，使日本最后通牒中已将第五号自行撤回，挽救不少。惟最后通牒的答复只有“诺”与“否”两字，我受国民付托之重，度德量力，不敢冒昧从事，愿听听诸君的意见。接着，陆军总长段祺瑞就表示反对，说这样迁就，何能立国？宁为玉碎，不为瓦全。袁世凯说，段总长之说自然是正当的办法，但也应审度情势，量力而行。如果第五号不撤回，我与段总长取同一意见。现在既已撤回，议决各条虽有损利益，尚不是亡国条件。只望大家记住此次承认是屈于最后通牒，认为奇耻大辱，从此各尽各职，力图自强，此后或可有为，如朱公所言。若事过就忘，不事振作，朝鲜殷鉴不远，我固然责无旁贷，诸君也有责任。段祺瑞仍持异议，说民国肇兴就承认此案，如果各国效尤，如何应付？袁世凯又分析形势，说我岂愿意屈辱承认，环顾彼此国力，不得不委曲求全，两国力量之比较，您应该最明白。段不再坚持，遂宣告散会。64

可见，袁世凯在外交谈判之外，也在军事上做了准备，没有他的同意，段祺瑞不可能自行进行为时数周的军事动员和物资装备的调配。在高层会议认可之后，5月9日上午11时，由陆征祥、曹汝霖、施履本(即中方谈判代表)亲赴日本使馆，将签字文本递交给日置益。三人一路心境凄凉，“若有亲递降表之感65”。

袁世凯自青年时起，甲午、庚子……，国家一步步衰败，他是亲眼看着走过来的；但那时他不在国家领导的位置上，所以没有当事人那种锥心刺骨的痛苦感受。现在则不同了，丧权辱国的条约是由他批准盖印生效的，当年李鸿章签下《马关条约》和《辛丑条约》时的那份屈辱和痛苦，他现在是感同身受了。所以袁世凯又于一周之后发布训令，就是本章篇首收录的密谕，密谕详述日本的图谋和“二十一条”谋我之凶险用心，提醒国人警惕重蹈朝鲜的覆辙，言下极为沉痛：“疾首痛心。惭愤交集。往者已矣，来日方长，日本既有极大政略，谋定已久，此后但有进行，断无中止，兼弱攻昧，古有明训。我岂可以弱昧自居，甘(心)为亡韩之续。处此竞争世界，公理强权，势相对待，人有强权之可逞，我无公理之可言，长此终古，何以为国？经此次交涉解决之后，凡百职司，痛定思痛，应如何刿?心神，力图振作。倘仍复悠忽，事过辄忘，恐大祸转瞬即至，天幸未可屡邀，神州陆沉，不知死所66。”袁世凯密谕的核心思想只有一个，归结起来就是，日本亡我之心不死，则我应牢记“兼弱攻昧，取乱侮亡”的古训，全国官民应以卧薪尝胆，忍辱负重的精神，励精图治，以待将来。

从“二十一条”交涉的全过程来看，看不出袁如何卖国，如何与日本人私下做交易，换取日本人支持他搞帝制的迹象。反之，袁极力拖延，交涉达二十五次之多，只是在最后通牒的胁迫下，他才部分接受了日本的要求。据自始至终参与了交涉的外交次长曹汝霖晚年回忆，日本在交涉中远没有达到其预定目的。

日本此次所提二十一条，包罗万象，集众大成，势力由东北、内蒙以至闽、浙，权利由建铁路、开矿产以至于开商埠、内地杂居，甚至第五项要求政府机关设立日本顾问，两国用同一军械，警察由日本训练，小学用日本教师，日本僧人到内地传教，凡此苛刻条件，思以雷霆之压力，一鼓而使我屈服。若使随其所欲，直可亡国。幸我府院一心，内外协力，得此结果，亦是国家之福。世人不察，混称二十一条辱国条件，一若会议时已全部承认者，不知二十一条中之第五项各条不但辱国，且有亡国可能，已坚决撤回不议，而所议定者不满十条。世人对此交涉不究内容，以讹传讹，尽失真相。67

在交涉中，袁世凯明里暗里地大施纵横之术，对日本欲将中国变为保护国的图谋，穷其智计地予以抵制和化解；交涉的情况，政府亦及时向各省和驻外使领馆通报；条约迫订后，他全无交易达成后的窃喜，而只有蒙受奇耻大辱后的锥心痛苦。针对条约有关内容，袁世凯亦授意参政院在《惩办国贼条例》中加入了严禁与外国人私订契约、出租售卖土地矿产的条例和“中国所有沿海港口湾岸岛屿”概不割让租与外国的议案68，以扼制日本蚕食国土的阴谋。故所谓“卖国”一说，不过是其政治对手的造谣或局外人的揣度之言，不足凭信，不能成立。

而且袁世凯当时刚刚当上正式大总统，帝制运动尚未开张，最能说明日本未以“称帝”作为诱饵的，是日本公使日置益在来华之前就“二十一条”问题向外相加藤明高请训时，提出“要向中国千方百计进行威胁、劝诱，并用尽其他一切计策”中所列出的五条“引诱条件69”中，并无支持袁搞帝制之说。

“二十一条”交涉中不存在“卖国”问题的另一有力反证是，袁氏称帝时，蔡锷、梁启超等护国战争的元勋，在讨袁檄文中，并未提出所谓“卖国”问题。“二十一条”交涉时，蔡、梁等均为政府中的要员，悉知签约的内幕。袁如有卖国行为，他们后来反袁时，不可能不加以利用，作为起兵的重要根据。

在历史人物与事件的评论中，一般史家或世人往往患有一种“局外虚骄症”，其症状为，在并不详尽占有、分析可靠史料的情况下，同时不抱有“同情”(即设身处地)的态度，而动辄指责、抨击他人不遗余力，譬如甲午战争时的翰林院学士、都察院御史们对李鸿章的指责。这种动辄义愤填膺一番，时时批评别人“卖国”者的虚骄，即缘于他们是局外人，可以放言高论，而又不必承担任何责任。实际上，国家存亡续绝的千斤重担若撂在他们肩上，这些人的表现殊难逆料，但可以肯定的一点是，他们的表现会比李鸿章、袁世凯差得多。所以自古就有“清谈误国”的说法，指的就是这般文人。

我们现在看到伊拉克任凭外国检查搜索，国家几乎全无主权可言。什么叫做“人为刀俎，我为鱼肉”？看看伊拉克就知道了。没办法，谁让它发动战争，最后成了战败国呢？没有割地赔款已经是便宜了。半个多世纪前的中国，比今天的伊拉克强不到哪里去。明知道打不过人家，怎么办？抵抗必然失败，随失败而来的是割地赔款，其损失比和平妥协要大得多，甲午、庚子已有前车可鉴。谈判，对方绝不肯空手而归，必得作出让步，让人家攫取相当的权益。在此局面下，只能是两害相权取其轻，走妥协让步的路子，这样尚可赢得喘息时间，徐图恢复。所以屡战屡败、积弱积贫的中国，在当时那个年代，外交上只有一条路可走：忍辱负重，以待将来。不仅晚清政府如此，北洋政府如此，后来的国民党政府也是如此。这种屈辱和痛苦，不是当事人者是难于体会的。1931年“9·18”事变，张学良下令不抵抗，举国都骂他是“不抵抗将军”。有了这段当事人的经历，他的感受就不一样了。后来(1936年3月28日)他在南迁西安的东北大学讲演时，感慨地说：“当年袁项城应许二十一条时，我是学生，一腔热血，誓死反对；及至二十年后我执政，还不如人家70。”

在当时举国的嘲骂声中，只有《大公报》上王芸生写的一篇社评为张说了公道话。王芸生是著名的报人，也是一个对近代中日关系有着深湛研究的学者，他所著的《六十年来中国与日本》直到今天，还是研究中日关系的必读书。这篇社评基于对中日关系的深刻了解，对张学良当时的处境抱有同情，以至于六十年后，张氏还记忆犹新：

“九一八”之后，我最佩服的是《大公报》上写的一篇社评，好像是王芸生什么人写的。……我最佩服这篇文章啦，好像我在哪儿还收藏着它。不是当时看见的，是后来不知什么时候看见了这篇文章。它主要的观点是说，关于“九一八”，无论何人是张学良，他也一定是要这样办的。他这话真是说到我心里去了。

这篇文章说得太长。它说，历史上的事情，中国和日本出了问题的时候，都是采取这种措施，大事化小，小事化了。他说无论是谁，处在当时张学良那地位上，也得这样办。所以，他评论说，只有设身处地知道那个环境的人，说出来的话才能公道。《大公报》这个社论，就设身处地地想了。他说旁的话我都忘了，记不住了，要紧的一句话，就是不仅仅是张学良，任何人，如果当时处在那个地位上，他也是这样办。我很佩服这句话。71

我们同样可以这样说，在与日本甲午议和或交涉“二十一条”的那个当口，无论谁处在李鸿章、袁世凯的位置上，也只能像他们那样行事，而不能像那些不负实际责任的局外人一样，为逞一时的意气，拿国脉民命作赌注。