撤州并县精简官吏
高薪养廉重法治贪
随着局面稳定与形势的发展，安石原先缓办的事，也渐渐提到日程上来了。
庆历新政要撤并州县，原是冲着役事来的。既撤并不成，役事愈演愈烈，迟早总会有个人出来说话。不为朝廷，也得为他自己。为什么？难以应付呵！最头疼的是空筒儿州县。顶着个州官县官吃俸禄倒是惬意，可正经按州县规模应付差役，上哪儿找那么多人去？唯一的办法，是让有限的百姓反复轮着来。可狗逼急了，还要跳墙咬人，这人逼急了，能不铤而走险吗？万一他们造了反，自己这一方父母官弄不好会死于非命不说，侥幸平安无事，朝廷怪罪下来，也还是吃不了兜着走！所以，头脑真正清醒的官儿，并不高兴做那有职无民的空头官儿，总要想方设法回避。有那明白一点的当路官儿，整天面对这些棘手问题，也就不能不想辙。河北路有个监牧使周革，首先将它提了出来。
河北有个通利军，不到一万户，原是由卫州的黎阳县，升格独立出来的。军与州平级，县既成军，差役自然也要升档。可地方还是那么大地方，人户也还是那么多人户，陡然要照州军的规模派差服役，老百姓能不疲于奔命吗？知军既一再提出困难，周革也就不能不替他向朝廷进言了，理由也就是：本朝将黎阳升为通利军，一应调度赋役都与古代没有两样。可现在的户口，顶多也就是古代的十分之一罢了，老百姓实在不堪重负。请依旧废军为县，还将它并入卫州。理由虽过于简单，却是实情，无可辩驳。情势既有发展，火候差不多已经到了，安石抓住这个由头，当时就将折子转给皇上了。
皇上看了折子，与中书商议：“河北一路，州县是不是太多了？有建制无百姓，赋役都加在少数百姓身上，可不是不堪重负吗？”
安石答道：“皇上圣明。有建制没有百姓，确实是个事儿。从来州县，宜少不宜多，总以恰当为好。秦代就是因为将小城并入大城，才逐渐强大的。唐代的张仁愿，将防线由黄河以南扩展到黄河以北，方圆几千里，只筑了东、西、中三座受降城，东西两城各距中城四百里。就这么三座受降城，不仅将边防守得铁桶一般，还将国界向北拓宽了三百多里。虽然如此，可要撤并已有的区划建制，却不是一件容易事情！”
“爱卿是指什么？”神宗问。
“有人不愿意！一撤并，原有的乌纱就不一定戴得成了。建制一大，招牌也大，吃官饭的公差与近城近邑的豪门大户等等，会有许多无形的好处。一旦撤并，没了这块招牌，这些好处也就没了。所以，一说到撤州并县，总有人跳出来反对。说这说那，种种不便，总之不能动就是了。就是勉强撤并了，不久，总有人千方百计再将它们变回来。远的不说，陛下且看庆历三四年间，范仲淹的十件事，第八条就是撤并州县。他的原意，也是为了解放只挂空名的州县的赋役负担。结果呢，不过动了一两个县，就停了。反对的呼声太高！一切都在陛下。果真要撤并州县，就得下狠心，不为人言所动。又岂止是河北？天下需要撤并的州县，相当有一些！”安石担心皇上态度不坚决，半途而废，先劝开了。
“唐朝，河北有多少州县？”皇上问。他是要找个参照系统，好不致失衡。
“唐朝也不足为凭，尤其是后期。节度使们为了虚张声势，往往无端增加州县数目，很难作依据。陛下只看事理，权衡利弊，该撤并的就不要犹豫！”
“爱卿说得对。撤并州县不光减少赋役，也能减少冗官、冗费。这事得一抓到底。不只是通利军该还原为黎阳县，其他该废该撤并的，也都要统一管起来，不能犹豫。中书就将这件事管起来吧！”神宗到底下了决心。
“是，陛下。现在不比去年，火候到了，可以稳扎稳打地做这件事了。凡需要，条件又相对成熟的，可以按部就班、分期分批来。有个三到五年时间，也就差不多了。”安石说。
“就这么办。实事求是，成熟一个撤并一个。有特殊需要，当然也还可以增设，不是只减不增，自己束缚自己。”神宗补充说。
“撤并州县的官员，也还有个安置问题。能任事的，可以到撤并后的新州县去任职，或另行安排；年纪大的知军州一级老人，是否能在有道观的州军增设一些宫观官员，让他们有个闲职，老有所养？这样，他们也就不至于因为建制变化，而心有不安或不满了。多少也是买安的意思。”安石未雨绸缪，先已替那些被撤并的官员留好退路。
听到“买安”一词，神宗忍不住笑了。先前，他已听安石解释过不止一遍了。笑罢，才说道：“买安好，买安好。他们不安，朝廷难安！”
皇上说得机巧，安石也忍不住笑了。
通利军就这样废成了黎阳县，仍属卫州。到后来，连直隶卫州的卫县也被减成了镇，并入黎阳县。这次不像庆历，是动真格的，其他地方的州县撤并先后也陆续开始了。正如安石原先估计的那样，反对者不乏其人。不管怎么安排，撤并总还是丢饭碗的事。最好，也不过以大换小，少有以小换大的。官场上混的人，越混越小，王小过年一年不如一年，能不跳天吗？有时，这天还跳得血肉横飞。
河北提举常平等事的提举官，建议朝廷将保定军也废了，降级成县。保定军知军贾世京一得到消息，就让几个心腹出去煽动。也不说别的，对军对民，各自只说一句话。向老百姓只说：“一并了县，就没有军人了。一旦有事，谁来保护百姓？”对士兵则说：“保定军一撤，没了编制，当兵的喝西北风吗？”
有钱的百姓先就着了急：保定军地处边境，没了军队，契丹人来了，可怎么办？一帮人商议商议，赶紧跑到知军衙门去请愿：“千万不能撤了保定军，给咱们留扇大门！”
贾世京一脸笑容：“下官也巴不得永远在这儿做大门，下官对保定可是有感情的！这是朝廷的意思，下官也无能为力呵！大家的请求，下官一定转奏朝廷！”
百姓刚走，又来了一群妇女——都是随军家属。断饷没饭吃，生命攸关，她们也着急不是？再由几个激进的军人一鼓动，这就上衙门来讨饭吃了。紧接她们的，可就是地道士兵了。一帮人雄赳赳地冲了进来，一片声地嚷着要保留建制、兵额不变。
刚进去的贾世京，又踱着方步出来安抚大家：“各位各位，少安勿躁，少安勿躁。下官还不与你们一样着急嘛！撤了保定军，你们没了饭碗，下官我不也一样要丢官？可这是朝廷的意思，下官也没得办法，咱们还是认命吧！大家且回去，就地等待消息，相信朝廷总会有安排的。就是遣散，也不会让你们就这样空手走人！”
“大人既没有办法，咱们自己想辙吧！”有人建议。一伙人又乱哄哄地走了。
几个临时起意的士兵，除了铤而走险，还能有什么辙！他们悄悄去了一趟粮库，在周围放了不少干草，准备一把火烧了它。还没动手呢，下了一场透雨，干草全淋湿了，只好作罢。一伙人又去找指挥使储信，请他领着一起闯条活路。他们自己不过是些兵士，缺乏号召力！
储信头脑还算清醒，劝他们：“做事得先有胜算，才成。你们有几个人，就造反？有人响应你们吗？这不是自己找死？何况，朝廷只说改军为县，又没说不要边防，你们着什么急？照我看，最多不过合并部队。现有的几个指挥，有的根本就是空的。有名无实，不合并也真不成。我劝你们老老实实待着，别去上当惹事。别人要惹事，让他们惹去，咱不干那事！”
“可我们已经闹得天翻地覆了！不闹一场，也还是没有活路。”有人说。
“这话哪儿说哪儿了。只要你们老老实实待着，我不会再提这事！你们自己也小心点儿，不要张狂，这是杀头的事情！明白吗？”储信教训道。
有这盆冷水一浇，几个人再不张狂了。可毕竟晚了，提举官已将事情报告了朝廷。安石很震惊，对皇上说：“边界上出这种事，是绝对不允许的。不仅对内影响不好，也让契丹人笑话，非严惩不可。河北百姓，经保甲训练之后是要当兵用的。不整饬，怎么能用？更不要说兵了！这也是有教训的。北魏年间，禁军烧了领兵张彝的房子，朝廷因为人多，怕乱，不敢严惩，全都赦免了。北齐先祖高欢，正是从这里看到了乱象，开始散财收买人心，后来终于取而代之。除了严惩肇事者，还要追究主管官员的责任。不是他们怂恿，老百姓与士兵没有这个胆子。至少，也有失察、不能禁约的责任。是不是请皇上派人下去查一查？”
皇上也觉得应该：“治民治军，都要派人。这种事都不严厉打击，朝廷还能做事吗？”
贾世京听到风声，先就将几个闹事的抓起来了。钦差一到，除了交上这几个替死鬼将功折罪，就只一个劲儿地检讨失察与治政不严，愿意接受任何处理。几个士兵有口难言，根本说不出被人利用的证据，全被砍了头。上衙门要饭吃的妻子，也被发配到其他州军做奴婢去了。贾世京既有功有过，罚铜十斤也就结了。储信制止暴乱有功，升官一级。只有请愿的百姓开恩饶了，免予处分。因为地处边境，为了平稳，钦差大臣建议保定军仍然保留建制，暂时不动，等条件成熟后再酌情考虑。但该合并的几个指挥，还是得合并。朝廷也想息事宁人，就顺水推舟，再不提撤军的事了，只将几个指挥并在一起。罚铜虽不无小失，却保住了知军宝座，贾世京依然是个大赢家，半夜都会笑醒了。只要那些冤鬼没法儿报仇，他会一直笑下去的。
这次较量，双方各有胜负，地方官员受的震动更大。他们对于撤并，态度暧昧多了。州县撤并，包括驻军合并，更有条不紊了。光河北一路，撤并的州县就不下几十个。前后两三年，几乎每个月都有一些撤并消息：或州缩军，军缩县，县缩镇，或数处合一，或干脆完全撤销建制，等等。除了特殊需要，很少有增设的。暧昧不等于气顺，不过将气统统揉进肚子里罢了。除了逢着机会小爆一爆，也就只能等着彻底清账爆炸了。
州县一撤并，官吏自然也就精简下来了。所以，撤并州县无疑是最大的一项精简官吏措施。但州县只是地方，要精简官吏，朝廷岂能毫无作为？安石主张，权力部门应当率先做出榜样。几乎与撤并州县同时，朝廷就开始精简官吏了，事情先是从三司开始的。
大宋的吏员，也就是一般常说的公人，包括在朝廷权力部门任职的吏员，都没有薪俸。就算白当差可以，人总不能不吃饭，何况，有时还有妻室老小等各种负担呢！怎么办？只能各显神通捞钱了。所以，在大宋，上至官府衙门，下至仓库牢房，吏人索贿受贿，竟成了一件公开、合法的秘密，谁都睁一只眼闭一只眼。不闭眼不行呵！连太宗皇帝，都无可奈何地说：“有道理，少要一点儿也关系不大。没道理，千万别要！”这不是公开鼓励人
贪污受贿吗？朝廷也确实没有办法。国家用人却不养人，人家耍些手段弄点儿活命钱，你还有脸干涉？就是有人贪赃枉法陡然暴富，已不止于活命，也不大好治他。活命与暴富，并没有个可以等量的明显界限不是？这种制度不仅导致了吏治的黑暗，也常常误事。三司主管财政钱粮，那儿出的事也就最明显。
且看两件细事。
禁军的粮食，都是从粮仓里领的。管仓库的公差总要千方百计克扣，一石军粮能领到六斗，就算不错了。你要说吗？他比你还有理：“没有俸禄，不扣，我喝西北风去！”
纲船千里迢迢运了东西到京，谁不想赶快交差入库，早早回家？可是不成，得先过三司那一关：得那里的吏员开了收单，仓库才能接收。你要不送点物事，他那收单就总不开给你，让你干等！多住一天，就多浪费一天，能不急吗？要是干鲜果品之类有时效的东西，更不敢等了：坏了是要赔的！只好破费贿赂他们。这一关过了，还有仓库保管那一关：没有贿赂也是不开门的，还有过秤的高低准折呢！
事情虽细，可是能大能小。禁军一个不满，哗变起来，那不就是天大的事情吗？
唯一的解决办法，就是给吏员发饷：他们有了薪俸，再贪赃枉法，就没有任何理由了。朝廷很快就制定了一个仓法，也称重禄法，主要不外两大内容：一是，给各种吏员发薪；二是，规定了严厉的惩罚条例，谁再贪赃受贿，坚决严惩不贷。那惩罚条例，不但严厉，甚至都可以说相当苛刻。索贿贪污不满一百文，判一年徒刑；每多一百，罪加一等。到一千文，流放两千里以外；每多一千，罪加一等，直至流放三千里为止。再多，则判刑更重。买卖仓储物资营利或参与走私，比照
贪污受贿减等处罚。有人检举揭发，则根据被检举揭发人的处罚情况，给予重奖。当时米价，上等粳米一斗一百文左右，中等粳米不过八十五文上下。十斗为一石，满打满算，一斗不过十来斤米罢了。占了十来斤米的便宜，就要判一年徒刑，这刑罚可不是重得有些苛刻吗？要搁现在，能逃脱严惩的，怕真没有几个人呢！
既发薪俸，多一个人就多一份开销，人头就不能不数一数了！精简，也就自然而然地被提上了日程。
“我常常想，这三司办事效率怎么那么低？而且，为什么越近越烦琐，越远越疏略？可很长时间都不得要领。直到最近，才终于想通了。”安石对皇上说。
“是为什么？”皇上问。
“近了烦琐，向前来办事的人索贿，才方便呵！”安石说出了答案。皇上的眉头，却拧得更紧了。
“所以臣就想，要解决这种事情，只有先精简人员，措置适当人选，才成。同样的钱，冗员多了，发不过来。可一精简，就大不一样了：没了冗吏，不但够发，还可以厚养留下来的人。”安石接着说道。
“爱卿说得对。发饷不发饷，费的公私财物都是一样的。让他们贪赃受贿，生事坏法，破坏朝廷法律不说，还要败坏整个社会的道德风气，这更可怕。有条件，不仅京里，全国的吏人、场务及仓库官等，都要陆续发放薪俸。这要成为一个制度。”皇上说。
“不但吏人要给薪，现任官员也要提高待遇。眼下这些做官的，有的真是可怜。做到县令、录事参军，少的一个月才七千俸钱，外加米麦两石。钱，有时还得打折发放。做官做得都养不活自己，要他廉洁自重，岂不困难！一旦提高待遇，就不一样了。过去不好提的要求，现在可以理直气壮地提出来：要他们提高办事效率，要他们廉洁奉公，再不准索贿受贿、贪赃枉法。这就是所谓高薪养廉了。人主
理财，应当以公私为一体。惜钱不给他们，让他们贪污受贿，用的还不是天下的财物？公开发给他们，让他们不再贪污受贿，官私两利，不是更好吗？”
神宗也很赞成：“所以，朕说费的公私财物都是一样咧！都得慢慢做起来。”
很快，就由吴充主持，对三司的官员也作了压缩调整，留下来的都增加了薪俸。比较以前，班子真正精干多了。
三司的办法，不久就普遍推行了。先是中书开始精简增俸。中书原来揽着的不少事情，干脆物归原主，对口还给了相关各部各衙门；不必要的繁文缛节，则一律从简。比如过去任免官员，谁都得写一篇褒扬敕辞，空话、套话、假话等连篇累牍，安石请示皇上，一概免了，只简简单单几个字，说谁谁该免什么任什么，三言两语就完。事少了，更该减员了。吃饭不干事的守当官、主事、录事等，被撤了职，另行安排。他们空出的位子，再不补人。留下来的，则全都增加了待遇。
趁着精简，皇上还想杀杀中书属官的威风，以抬高执政大臣的地位。他对安石说：“朝廷想找一个台谏官员，都难得有合用的人，中书属官就更甭说了！今后你们在中书，不要对他们太客气，不能让他们坐，得叫他们站着。不杀杀他们威风，他们很难知道自己的真正分量！”
安石却有顾虑：“这事怕还得慎重。中书属官，得精选那些将来能做谏官与侍从官的人来担任。一是，他们能干贤德，可以事半功倍。二是，也为朝廷储备、培养人才。经过锻炼，这些人往往可以直接升任相关职务，成为朝廷重臣。假如少了礼数，自尊自爱的人就不会来就职，不自重的正好夤缘而上，反倒为他们分权害事创造了条件。自尧舜开始，宰臣属官大体用的都是优秀士人，该是有道理的！”
皇上听他说得有道理，这才不提了。
中书之后，连枢密院也减了几个令史、书令史，增加了在职官员的俸禄，更甭说其他衙门与州县等等了。在职官吏的薪俸普遍提高了，而且，幅度还相当不小。还以县令、录事参军而言，多的已经增到月钱十五千、米麦四石了，比早先恰恰多了一倍还有余。稳坐位子的人，谁能不笑得满脸开花！
那么多官吏增加薪俸，钱从哪儿来？大体是由作坊、酒场、渡船等交纳、折腾出来的税钱；还有，就是那句老话，靠山吃山，靠海吃海了。譬如司天监，皇上就特意下诏，准他们印制皇历公开出售，得的钱除了给本司官吏加俸，还许他们另外发放一些茶汤钱。现在要叫，该是菜篮子钱或肉食鸡蛋补助吧？后来施行市易法，又多了一份利钱、息钱。算起来，倒是没有额外开征其他税赋。
高薪是为了养廉，朝廷的钱不能白给！安石向皇上建议：“仓法的法义，也应当普遍推广。凡已经加薪的地方，都应该实行重法，以便保证官员廉洁奉公！”
神宗也赞成：“应当。这也还是忠恕之道。不给或少给薪水，要严刑峻法，说不过去。既给了薪水，而且给了高薪，还要贪赋枉法，要治你，怎么着也不能说是苛刻了！”
官吏们怎么看呢？安石想听听意见。他让人在三司与开封府随意找了几个下级官吏，将他们全都请进了政事堂。
能进丞相的政事堂，那是多大一种荣耀！心里有话，还能不全都掏出来？
“老实说，在先，我是一门心思想着捞钱。也不全是贪。我自个儿要吃饭不说，还得养家糊口呵！朝廷一文钱不给，不捞钱也是个死。反正是死，也就顾不得许多了。现而今朝廷恩典，给了我钱，我再贪污索贿，不是太贱了吗？对不起朝廷不说，也对不住自己的良心哪！”一个说。
“没错。朝廷这么恩典，咱们再知法犯法，连个人也不是了！薪俸优厚，原就该重法治贪。你犯贱，不治你治谁？”另一个说。因为说得直白粗鲁，大家都忍不住笑了。
“其实，越是重法，人才越不容易犯法。叫我看，这也是朝廷爱护官吏。就像一家子，老爷子越严厉凶狠，做儿子的害怕处罚，越是会循规蹈矩。你们说是这理不是？”另一个说。
姑且不论他们是不是饮鸩止渴，先得点名正言顺的实惠再说，这理，多少也真是个理。重法普遍推行之后，贪污索贿的案犯还真少了许多。
“中书的官吏俸禄已经很优厚了，堂后官恐怕再没有受贿的了？”皇上心里高兴，故意问安石。
“中书的下等官吏，许多都是皇上身边亲近官吏的子孙，要说根本不受贿，怕不大可能，会有所收敛，则是肯定的。照这样下去，各衙门渐渐杜绝了贿赂，谁进朝廷都不必再打官吏们的主意，也就离圣政不远了！当年孔子治政，不是也以宾至不求有司，为大善政吗？”安石多少留了一点余地，可话到最后，到底还是露出了一些希望与信心。
这话神宗自然爱听，也不由得笑了。
可到底能不能真这样乐观，可就难说了！从来高薪只能养人，很难养廉。专制社会，尤其如此。不为别的，靠良心与道德，一向约束不了人。人心不足。新鲜劲一过，钱财永远没有够的时候。既没有别的监督管理，只有严刑峻法，或许还能起点作用，叫伸手的人有个忌怕。但，这也有限。一是，怕尽管怕，却难免存个侥幸心理。因为缺乏有效的监督管理，事实上，显案比隐案——抓出来的比没抓出来的，万不到一。真正一个天上一个地下，有机会伸手的，要不心存侥幸，反倒怪了！二是，执法的人不是打天上掉下来的。现存体制之下，你能指望谁？包拯不是早就去世了吗？最后，时过境迁，到严刑峻法也成了明日黄花，一纸空文，那就根本没治了！