下曼哈顿的问题随着时间的推移越来越严重。在1840~1870年之间，曼哈顿的人口从312710变成将近100万，还有50万人口住在周围的郊区，“所有人，”格林在给公园委员会的一份报告中写道，“都靠纽约的商业维持生计。”在人口增长和城市改革者修建公园和大都会文化机构的同时，商业的增长使得新的仓库、银行、火车站和办公大楼得到修建。丹尼尔·韦伯斯特（DanielWebster）曾经称纽约市为“美洲大陆的帝国之城（ImperialCity）”。纽约的金融力量轻而易举地超越政治和地理的界限，统治着地区的—实际上是全美的—经

济，尽管中央公园委员会做了大量的工作，但是，纽约并没有在理性规划市区景观方面进行同样的努力。格林抱怨道，一个影响力辐射整个西半球、具有国际影响力的大都市，正在“太狭窄、太局促的范围内”构思项目。

像奥姆斯特德这样的纽约城市改革者支持“拥有很多房间的城市”的理念：在这样一个城市里，商业活动将集中于一个比以往运转更为有效的市中心，同时，“被隔离的不受打扰的”新的住宅区分布于市郊，通过零售贸易和娱乐设施继续与市中心保持联系。“把商业和家庭生活分开，”奥姆斯特德写道，是“文明程度”的标志之一：

一个处于上班时间的商人，不需要家庭的舒适，却……希望离银行很近……或者离股票交易所很近，或者离交通设施很近，或者离某些商店很近……另一方面，当不被公事缠身的时候，他不需要离他的工作地点很近，而需要尽可能多的像新鲜空气、开阔的空间和充足的植物这样的令人舒服的东西，同时不失去城市带来的便利。

一个中央公园委员会，不管它的领导人多么有想像力，也不可实施这种城市功能的重新安排。中央公园委员会缺乏进行城市分区决策的权力，比如清理土地、让众多家庭搬迁、拆除破旧不堪的建筑—它没有权力批准它有可能提议的任何改善计划的开销，因此，它在将市中心改造成具有大都市气派的城市景观的整体重建中，起不了什么作用。

混乱的、自由的曼哈顿没有皇帝，连一个有力的地方政府都没有。即便是小型的项目，也要由一个个划分得很小的区域轮番通过。例如，当纽约的工人人口于城内再也挤不下，纷纷涌向下西切斯特的时候，要求建设新的交通设施、轮渡、桥梁的呼声不绝于耳。这牵涉同五个不同的镇区的谈判，每个镇区又分为多个村庄，所有的村庄都有各自的法规、地方的利益、自满的官员，并且都一毛不拔。繁荣而有风度的纽约，越来越意识到自己的重要性，却不得不经常纡尊降贵，和地方小乡村以及它们的官吏发生令人沮丧的争执。

规划一个新纽约需要像拿破仑那样的人物。纽约州已经摒弃了实行自治的市政厅，因为后者反复出现令人发指的腐败行为。曼哈顿的命运被纽约州北部的立法者主宰的议会掌握，奥尔巴尼最多只能对这座西半球著名的城市感到不信任和嫉妒。格林的办法是，重建这座城市，通过将许多邻近的市镇集中在大都会的庇护之下来扩张城市。这将导致纽约的行政职责的扩大，同时，也让纽约重新获得决定自己事务的权力。

改革者不断号召地方县合作努力，主要是为了改善交通，实现区域性改良，以及改善水滨地带的状况。但是，格林在头脑中构思着比修建一座东河大桥或者通往西切斯特的公路更为深刻的变化。他提议将曼哈顿、布鲁克林、皇后区、里士满（斯坦顿岛）和下西切斯特联合起来，形成西半球最大、人口最多、最富有、最宏伟的城市。“所有的发展最终都指向城市的联合，”他在1868年的年度报告中写道，将这些市区描述为“正在尽一切努力成为一个统一的城市……”由于拥有庞大的税收和人口基础，统一的、集中管理的大纽约将为人们提供一块巨大的画布。它还将赋予纽约人自由和权力，规划一个整体的城市景观，为市民们提供广泛的服务、相互协作的交通系统和大量公共设施。